Juridische kwaliteitszorg, de VIAudit

De afgelopen 25 jaar voert VIA de Leeuw (VIA Adviseurs als rechtsvoorganger) jaarlijks Legal audits uit voor de publieke sector. Het gaat daarbij om onderzoek naar de juridische kwaliteitszorg bij gemeenten, waterschappen en provincies. Deze audits dragen uiteindelijk bij aan een sterker openbaar bestuur. Wat begonnen is als een audit volgens het zogenaamde Groningse model is doorontwikkeld naar de VIAudit juridische kwaliteitszorg.

Ontstaansperiode
Voor de meting van de juridische kwaliteit rond 2000 werd het Groningse model als normenkader gehanteerd (Werken aan juridische kwaliteitszorg, Handboek voor de praktijk. N. Knol en H.P. Vogel, 2005.). In die tijd ging het vooral om juridische controlling. De affaire met de GKB leidde in de gemeente Groningen tot de ontwikkeling van het ‘Groninger model’, een stelsel van zes normen waaraan de juridische functie en het handelen binnen de gemeente zou moeten voldoen.

1. Het handelen wordt uitgevoerd door integer, voldoende en kwalitatief goed toegerust personeel
2. De organisatie kent een structuur waarin juristen een zodanige positie hebben dat op juridische vragen een antwoord verkregen kan worden
3. De organisatie hanteert werkwijzen, die eenheid en juistheid optimaal garanderen
4. Voor het publiekrechtelijk handelen geldt dat dit binnen de daarvoor opgestelde regels plaatsvindt
5. Voor het privaatrechtelijk handelen geldt dat dit binnen de daarvoor gestelde regels plaatsvindt
6. Voor het feitelijk handelen geldt dat onrechtmatig handelen voorkomen wordt

Ontwikkeling
Rond 2010 zie je de ontwikkeling van juridische controlling naar juridische kwaliteitszorg (Tien jaar (Vereniging) Juridische Kwaliteitszorg. Onderzoek in opdracht van de Vereniging Juridische Kwaliteitszorg). Een omslag van een juridisch uitvoerende benadering naar meer verbinding met kwaliteitszorg, governance, verantwoordelijkheid van het management en het creëren van organisatievoorwaarden voor het realiseren van juridische kwaliteit van het overheidsoptreden (Krachtige juridische kwaliteit. H.P. Vogel, 2015).

In de uitvoering van tal van Legal audits merkte ik dat de juridische kwaliteit niet beperkt blijft tot uitvoerende taken zoals vergunningverlening, handhaving, regelingen, besluiten, subsidies, verstrekken voorzieningen. De noodzaak tot het beheer van de juridische kwaliteit is er ook bij de grotere opgaven van de organisatie zoals de afspraken met de samenwerkingspartners, woningbouw, klimaatprogramma, energie en mobiliteit. Hoe maken we het in die dossiers juridisch mogelijk? De uitdaging zit dan in de manier van organiseren waarbij het juridische element een vast onderdeel daarvan is. Soms is het daarvoor nodig ook andere terminologie te gebruiken en/of aan te sluiten bij dominante thema’s. Denk bijvoorbeeld aan ambtelijk  vakmanschap.

Doorontwikkeling naar de VIAudit
Op basis van onze jarenlange ervaring hebben wij de Legal audit op basis van het Groningse model doorontwikkeld naar de VIAudit juridische kwaliteitszorg. Deze audit hanteert een geactualiseerd normenkader dat aansluit bij de huidige opgaven van het openbaar bestuur. De VIAudit hanteert wel de 6 criteria van het Groningse model als normenkader, maar zijn verder uitgewerkt. Hierdoor biedt de Legal audit handvaten voor een eigentijdse juridische kwaliteit. De VIAudit meet dus op een breder normenkader en geeft de organisatie daarmee richting naar een toekomstbestendige juridische kwaliteit.

1. Ambtelijk vakmanschap als onderdeel van norm 1.  In de meting van de stand van de juridische kwaliteit betrekken wij de 7 principes van De Gids ambtelijk vakmanschap: Werken vanuit vertrouwen, Werken vanuit de opgave, Werken vanuit dienstbaarheid. Werken vanuit legitimiteit, Werken vanuit verantwoordelijkheid, Werken vanuit professionaliteit en Werken vanuit verantwoording. Zie voor meer: De Gids Ambtelijk Vakmanschap | Ambtelijk vakmanschap | Grenzeloos Samenwerken
2. De responsieve jurist als onderdeel van norm 1. De uitwerking van deze norm gaat ook over de toepassing van het recht. Het geeft een beeld van de stand van zaken en het auditrapport draagt adviezen aan om aan die norm van responsieve toepassing te gaan voldoen. Hoe geef je daar als organisatie concrete invulling aan. Denk bijvoorbeeld aan:
   1. Meer aandacht voor ethiek en moreel kompas op de werkvloer
   2. Creëer en gebruik de ruimte in het beleid
   3. Leg vwb de rechtvaardige toepassing een rol bij de teammanager (escalatie)
   4. Organiseer een platform in je organisatie om rechtvaardigheidsvragen te bespreken
   5. Benoem een coördinator Rechtvaardigheid, zorg ieder geval voor expertise
3. Three Lines als onderdeel van norm 2. De inrichting van de juridische functie is bepalend voor het succes van juridische kwaliteitszorg. Vanuit het principe van de Three Lines wordt het basis juridische werk verricht door de vakafdelingen. Daarnaast vervult de centrale afdeling Juridische Zaken de 2^de lijn in advies maar ook de juridische tegenspraak (checks en balances). En vervult de concernstaf of de concerncontroller de 3^de lijn. Een en ander in verbinding met de overige bedrijfsvoeringselementen.
4. Samenwerkingspartners als onderdeel van norm 4 en 5. Als onderzoeker merk ik dat het blikveld van juridische kwaliteitszorg zich vooral richt op de eigen organisatie. Mede omdat bij gemeenten soms meer dan 60% van de begroting uitgevoerd wordt in gemeenschappelijkheid (in de regio), pleit ik voor verbreding van de focus zodat ook de gemeenschappelijke regelingen, de samenwerkingsverbanden en private vormen onderdeel zijn van de juridische kwaliteitszorg. De noodzaak van brede juridische kwaliteit – Gemeente.nu
5. Integraliteit als onderdeel van norm 2 en 3. In nogal wat organisaties zie ik dat vanuit een centrale afdeling Juridische Zaken kaders worden gesteld voor het borgen van de juridische kwaliteit. Maar let op: doe dat vooral samen. Samen met het  management en de juridische collega’s in de primaire processen. Het helpt echt om het als een gezamenlijke opdracht te zien. En werk vanuit een gedeelde visie op de juridische kwaliteit. En vergeet dan ook niet om de best practices met elkaar te delen. Telkens ben ik weer verbaasd dat een succes over evenredigheid/maatwerk in het sociaal domein, niet bekend is en dus niet wordt toegepast in het fysieke domein. Of dat een succes bij burgerzaken over inwonergerichtheid niet bekend is bij de afdeling vergunningverlening en dus nog ontdekt moet worden. Plaatsen | LinkedIn
6. Voorkomen van conflicten als onderdeel van norm 4. Dit vraagt een omslag in juridisch denken. Het conflict van een inwoner wordt vaak niet opgelost met een juridische procedure. Die omslag is geen vrijblijvende zaak en vraagt daarom om een visie van het management op bijvoorbeeld rechtsbescherming en het omgaan met (dreigende) conflicten. Hoe sta je daar als organisatie in? Plaatsen | LinkedIn. Een van de conclusies tijdens ons congres van 8 december 2023 is dat de verbinding tussen de systeemwereld van de overheid en de leefwereld van de burger dreigt te verdwijnen. Een Legal audit brengt de huidige situatie in beeld en geeft advies over de omgang met het recht bij dreigende conflicten.
   Het bestuurs(proces)recht sluit dus onvoldoende aan op de leefwereld van de burger. Om burgergerichtheid in het juridische domein verder gestalte te geven zal fundamenteel anders moeten worden gedacht over de wetstoepassing. De komende wijziging van de Awb zet daar ook op in.
7. Publieke dienstverlening als richtinggevend kader. Bij de toepassing en vormgeving van het recht zijn de uitvoerende overheidsorganisaties de schakel met de inwoner. Erkenning hiervan is van groot belang voor het herstel van het vertrouwen tussen inwoners en de overheid. Dit gaat concreet over de communicatie door de juridisch medewerkers en juristen met de inwoners, instellingen en bedrijven. Maar ook over de vraag hoe je de juridische toepassing (positionering  van de jurist, vier-ogenprincipe, bestuurlijke besluitvorming, leren van bezwaarschriften etc.) hebt georganiseerd. Daarom betrekken wij in een Legal audit ook het dienstverleningsconcept of het programma dienstverlening hierbij.
   De Raad voor het Openbaar Bestuur benadrukt in dit verband dat het potentieel van uitvoerende professionals en organisaties, moet worden geactiveerd en benut om de schakel tussen overheid en burger. Het gaat erom dat burgers de dienstverlening als betrokken, betrouwbaar en bekwaam zien. Samenvatting ‘Naar een uitvoerende macht’ | Publicatie | Raad voor het Openbaar Bestuur

De ontwikkeling van de VIAudit juridische kwaliteitszorg staat niet stil. Binnenkort studeert VIA collega Natascha Wisse af voor de master Legal Management aan de Hoge School van Amsterdam met een onderzoek naar de VIAudit.